Думки

ВІДКРИТИЙ ЛИСТ ДО ПРЕМ‘ЄР-МІНІСТРА УКРАЇНИ

Шановний пане Прем'єр-міністре Денис Шмигаль!

Користуючись нагодою, висловлюємо Вам свою повагу та звертаюсь з приводу наступного.

18 березня 2020 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року за № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» та постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року за № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно- будівельного контролю та нагляду», якою, серед іншого, зупинено дію постанови Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», внаслідок чого опинився під загрозою зриву широко авансований Президентом України спільний проект Президента України та Уряду на 2020 рік – «Велике будівництво». Причинами цього, окрім відсутності контролю у будівельній сфері, є колізія норм права.

Так, відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та статті 19 Господарського кодексу України, органи державної влади і їх посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами.

З 1-го березня 2020 року набула чинності стаття 37-1 «Ліцензування господарської діяльності з будівництва об’єктів» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Нормами цієї стаття передбачено, що господарська діяльність з будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з середніми (СС2) та значними наслідками (СС3), підлягає ліцензуванню за переліком видів робіт, що визначається Кабінетом Міністрів України, відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Органом ліцензування є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Контроль за дотриманням ліцензійних умов та здійсненням будівельних робіт на об’єктах будівництва здійснюється органом ліцензування. У свою чергу, пунктом 9 частини першої статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, що ліцензуванню підлягає такий вид господарської діяльності, як будівництво об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, за переліком видів робіт, що визначається Кабінетом Міністрів України, - з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Повноваження органів ліцензування визначені статтею 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», в тому числі щодо видачі, переоформлення, зупинення, відновлення, анулювання ліцензії;розширення або звуження провадження виду господарської діяльності ліцензіатом;видачу інших документів, визначених законом, що стосуються повноважень органу ліцензування.

Відповідно до статті 27 Закону України «Про архітектурну діяльність» (у редакції Закону України № 199-IX від 17.10.2019) замовники та підрядники під час створення об’єкта архітектури зобов’язані доручати виконання будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, суб’єктам господарювання, які мають відповідну ліцензію.

При цьому ані Постанова за № 218 ані Постанова за № 219 жоден з новоутворених Центральних органів виконавчої влади не наділив повноваженнями щодо ліцензування вказаної вище господарської діяльності.

Окрім того звертаю увагу, що легітимність та можливість застосування норм Постанови № 218 у частині функціонування Держсервісбуд у правників України викликає великий сумнів, оскільки, згідно загальних норм права, а також, враховуючи правову позицію, викладену у п. 3 листа МЮ України від 30.01.2009 року № Н-35267-18 та у листі МЮ Українивід 26.12.2008 року № 758-0-2-08-19 «Щодо практики застосування норм права у випадку колізії»: у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть, якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності.

Таким нормативним актом є постанова Кабінету Міністрів України за № 219, прийнята 13 березня 2020 року (набула чинності 18 березня 2019), яка, відповідно до свого порядкового номеру, була прийнята пізніше ніж Постанова № 218, та в якій викладено у новій редакції «Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України». Згідно цього Положення Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів.

Тобто, на даний час, враховуючи порядок застосування актів у випадку виникнення суперечності, який у разі виникнення будь-яких суперечок та спірних питань, беззаперечно буде застосований правниками, діючим органом, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є Держархбудінспекція.

Слід звернути увагу на те, що за викладених обставин щодо одночасної дії Положення про Держархбудінспекцію та Положення про Держсервісбуд, ні Держсервісбуд ні Держархбудінспекціія не можуть здійснювати свої функції державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, оскільки це суперечить вимогам частини 2 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», згідно якої здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання заборонено.

Крім того, Постановою за № 219:
  • запроваджено професійну атестацію відповідальних виконавців видів робіт з будівництва (Перелік видів робіт (послуг), пов’язаних із створенням об'єктів архітектури, відповідальні виконавці яких проходять професійну атестацію, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №554, доповнено пунктами “6. Будівництво об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із ередніми (СС2) та значними (СС3) наслідками” та “7. Здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та державного архітектурно-будівельного нагляду.)”;
  • визнано такою, що втратила чинність, постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 2016 року № 256 «Деякі питання ліцензування будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми та значними наслідками», якою затверджені Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми та значними наслідками, та Перелік видів робіт із провадження господарської діяльності з будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми та значними наслідками, які підлягають ліцензуванню;
  • виключено Держархбудінспекцію із Переліку органів ліцензування, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 (пункт 9 Переліку);
  • Положення про Мінрегіон доповнено пунктом 391 такого змісту: «приймає рішення про зупинення, відновлення дії та анулювання ліцензій;».

Разом з цим, Постановою № 218 не передбачений термін для приведення підрядниками (генпідрядниками) та замовниками будівництва своєї діяльності у відповідність до внесених змін у нормативно-правові акти (для отримання виконавцями будівельних робіт сертифікатів потрібен певний проміжок часу), який відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» має бути достатній для реалізації цих змін строк, але не менш як два місяці.
Таким чином, на сьогодні виникла вкрай складна ситуація в будівельній галузі:
  • відповідно до Законів України для здійснення господарської діяльності у будівництві необхідна ліцензія, а відповідно до постанов Кабінету Міністрів України — сертифікат;
  • не визначено правові норми щодо дії безстрокових ліцензій на будівельну діяльність, які видані до дати набуття чинності Постанови № 218 (видано більше 30 000 ліцензій);
  • ліцензіати позбавлені можливості вчиняти дії щодо зупинення, відновлення дії та анулювання ліцензій, вносити зміни до Переліку видів робіт виданих ліцензій, оскільки відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» приймати такі рішення має право тільки орган ліцензування, а він на сьогодні не визначений;
  • не може здійснюватися державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд за будь-яким будівництвом;
  • блокується законна діяльність великої кількості суб’єктів господарювання у галузі будівництва, що тягне за собою, припинення ними існуючої діяльності, неможливості участі у тендерах на закупівлю послуг з будівництва об’єктів, у тому числі за державними замовленнями, що за класом наслідків (відповідальності) належать до будівництва об’єктів з середніми (СС2) та значними наслідками (СС3).

При цьому, враховуючи світову кризу, викликану пандемією COVID-19, в Україні ще значно сильніше зменшиться кількість робочих місць, знизяться надходження до державного бюджету, буде зростати соціальна напруга, опиниться під загрозою повного зриву широко анонсований Президентом України спільний проект Президента та Уряду на 2020 рік - «Велике будівництво».

Враховуючи зазначене, вкрай важливо, в найкоротші терміни:

Шляхом ухвалення постанови Кабінетом Міністрів України визначити, який саме центральний орган виконавчої влади (Держархбудінспекція чи Держсервісбуд) має здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд за будь-яким будівництвом.

Одночасно з визначенням органу виконавчої влади, який буде здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд за будь-яким будівництвом, визначити його як орган ліцензування провадження господарської діяльності щодо будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми та значними наслідками, шляхом внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 р. № 609 «Про затвердження переліку органів ліцензування та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України»;

З метою визначення правової норми щодо дії безстрокових ліцензій на провадження господарської діяльності з будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми та значними наслідками, тимчасово - до створення та набрання законної сили іншим подібним нормативним документом, або на постійній основі, відновити дію Постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 2016 року № 256 «Деякі питання ліцензування будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми та значними наслідками», за необхідності, внести до неї зміни у відповідності до вимог та положень останніх нормативних актів.

Олексій Ковальов
Експерт з містобудівної діяльності та інститутів самоврядування громад